浅议我国海上突发事件应急体系

随着海洋强国战略的实施和“21世纪海上丝绸之路”的提速，我国存在着船舶和人员失事、海上溢油和危化品泄露的风险，这些海上突发事件的发生往往涉及相关海域的多个国家。提供可靠的海上应急保障，及时有效地开展救助打捞以及清污，可以挽救生命，减少经济损失，减缓对海洋环境的污染。我国经过40余年的努力，已经在海上突发事件应急上取得了显著成果，主要体现在：组织体制优势彰显，机制、法制和预案组成的保障体系建设逐步完善；技术、力量、装备和基地所构成的应急处置效能不断提升；成功应对了国内外海上突发事件，提升了国际影响力。

1 我国海上突发事件应急的组织体制、机制、法制和应急预案

海上突发事件是指船舶、设施在海上发生火灾、爆炸、碰撞、搁浅、沉没，油类物质或危险化学品泄漏以及民用航空器海上遇险造成或可能造成人员伤亡、财产损失的事件（国家海上搜救应急预案）。海上突发事件具有突发性和紧急性、社会影响性、不确定性、人命与财产不安全性、环境与技术复杂性、涉外性等特点。近年来，我国的海上突发事件应急的组织体制优势彰显，机制、法制和应急预案的保障体系建设逐步完善，合称“一案三制”，共同构成了应急体系的基本框架。

组织体制和机制：我国国务院、中央军委于1973年成立全国海上安全指挥部，负责统一部署和指挥海上船舶防台风、防止船舶污染海域，以及海难救助工作的“三防一救”工作。我国依据《1979年国际海上搜寻救助公约》的要求，于1989年成立了中国海上搜救中心，负责全国海上搜救工作的协调和指挥。2005年国务院批准建立了国家海上搜救部际联席会议制度。2012年国家海上重大溢油应急处置部际联席会议制度建立。中国海上搜救中心/中国海上溢油应急中心，设在交通运输部中国海事局，是联席会议的办事机构。我国海上搜救逐步形成了“政府领导、统一指挥、属地为主、专群结合、就近就便、快速高效”的搜救体制，形成了国家级、区域联动合作区、省、市和县的分级搜救体系。我国溢油应急也形成了“统一领导、分级负责，属地为主、协调联动，快速反应、科学处置，资源共享、保障有力”的工作原则，形成了国家级、海区、省、港口码头和船舶的分级溢油应急响应体系。

法制：我国正在健全与应急管理有关的各种法律、法规，依法应急、依法管理。我国于1980年加入了《1974年国际海上人命安全公约》（SOLAS），于1985年加入了《1979年国际海上搜寻救助公约》，于1996年加入了《1982年联合国海洋法公约》。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布，规定了突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。我国现有的海上搜救法规主要有《中华人民共和国海上交通安全法》、《国家海上搜寻和救助预案》、《中国海上搜救条例》、《海上搜救奖励专项资金管理暂行办法》等[1]。

我国于1980 年加入了《1969 年国际油污损害民事责任公约》（CLC1969），于1983 年加入了《经1978 年议定书修订的1973 年国际防止船舶污染公约》（MARPOL73/78），于1998 年加入了《1990 年国际油污防备、响应和合作公约》（OPRC1990），于2009 年加入了《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（BUNKER CLC）[2]。但并未加入《油污损害赔偿基金国际公约》[3]。我国现有的海上溢油法规主要有《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国船舶污染海洋环境应急防备和应急处置管理规定》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》、《深海海底区域资源勘探开发法》、《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等。

应急预案：我国从国家到地方政府建立了应急预案体系。2000 年交通运输部、国家环保总局联合发布了《中国海上船舶溢油应急计划》，2004年在此基础上修改，制定了《中国国家船舶污染水域应急计划》。2004年出台了《水路交通突发事件应急预案》。2006年国务院印发了《国家海上搜救应急预案》，并于2009 年进行了修订，该预案明确了海上搜救的工作原则，建立了预警预防机制、险情分级与上报、应急响应和处置程序、科学决策保障机制等。2014年，国务院颁布实施了《国家突发环境事件应急预案》。2015年，海洋局印发了《国家海洋局海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》。2018年《国家重大海洋溢油应急处置预案》以部际联席会议名义发布。目前沿海的省（自治区、直辖市）和地市均建立了省级和地市级船舶污染应急预案 [2]。这些预案、规范文件，不断推动搜救和溢油预案系统化、科学化。

2 我国海上突发事件应急技术、力量、装备和基地现状

我国海上突发事件应急技术体系主要包括：预防预警监控、报告报警与通讯联络、应急决策与指挥、应急响应、处置和影响恢复保障。交通运输部建设了海上遇险与安全信息系统、船舶交通管理系统和海事电视监控系统等，全国沿海实现了船舶自动识别系统信号全覆盖。自然资源部和环境生态部建立了溢油风险源信息数据库，划定了重点风险源区，开展了风险评估，建立了溢油环境应急油指纹库。自然资源部建立了岸基观测站点、浮标、地波雷达组成的实时观测系统、水文气象业务化预报保障系统、卫星、航空、船舶等多种手段的溢油污染监测综合体系、溢油的行为与归宿预报系统、国家海上搜救环境保障服务平台，国家海上突发事件应急决策服务平台。气象局建立了海洋气象信息发布系统及全球大气海洋数据支撑平台。中海油也建立了海上溢油遥感监测、包括深水溢油的预测预警系统以及油污处置装备。交通运输部推动了国产溢油跟踪浮标的应用，建设了调度与应急指挥系统。

应急救援与处置力量和装备：我国的海上搜救体系包括专业救助力量、军队和国家公务力量、社会搜救力量。交通运输部救助打捞局是我国海上的专业救助打捞力量，拥有专业救助船舶、打捞船舶、救助航空器，以及打捞起重船、远洋拖轮、深潜技术设备、水下机器人等先进装备，形成了救助队伍、打捞队伍、飞行队伍的队伍建制，具备了空中立体救助、水面快速反应、水下潜水打捞综合功能。交通运输部海事局建立了各类型船舶组成的海事舰船体系；海洋渔业、海洋环境监测及海军、海警也加大了船舶和装备力度。我国已建成海上搜救志愿者队伍、运输商船、作业渔船组成的社会救助力量。通过统计中国海上搜救中心月报，2019年参与搜救的各方力量依次为渔船32%、社会力量25%、过往船舶22%、海事16%、救助4%和军队力量2%，可见渔船和社会力量发挥着重要的应急救援作用。

溢油事件应急队伍主要由政府专业应急队伍、社会专业清污队伍和兼职清污队伍等三个部分组成。政府专业应急队伍由中国海事局下属的清污力量构成和沿海市级以上地方人民政府在建设的政府应急队伍；社会专业清污队伍主要由按市场机制运作的专业清污公司的清污队伍、大型石油企业建设的专业清污队伍、溢油应急设备器材专业生产厂家组建的专业清污队伍等组成；兼职清污队伍主要由各个危险品码头经营公司、航运公司、石油公司等兼职应急人员队伍和其他社会公众力量等组成[2]。

基地建设：交通运输部救助打捞局在大连、秦皇岛、天津、荣成、上海、连云港、宁波、温州、福州、厦门、汕头、深圳、广州、湛江、海口。北海、三亚等地建设了救助基地。我国已经在大连、宁波、珠江、上海、烟台、秦皇岛、青岛、泉州、湛江等地建设了国家溢油应急设备库，溢油设备库中配备了围控、回收、分散喷洒、吸油等溢油处置设备以及防护装具、通讯设备、监测仪器等；地方政府、石油企业和其他社会力量也纷纷建设了溢油应急设备库，以及各类清污船舶[2]。中国石油天然气集团有限公司建设了国家油气管道应急救援华北(廊坊)基地、以及营口、塘沽和曹妃甸海上溢油应急站点。中国海洋石油集团有限公司建设了国家油气管道应急救援南海(珠海)基地、国家海上应急救援渤海（天津）基地，以及龙口、涠洲岛、绥中等溢油应急基地。中国石化集团公司建设了管道公司抢维修中心华东(徐州)基地。

3 我国应对国内外海上突发事件现状

我国海上险情近年来呈逐渐减少趋势，2019年各级海上搜救中心组织协调了搜救行动1922次，成功搜救遇险中国籍和外国籍船舶1270艘，中国籍和外国籍人员13,875人，搜救成功率96.3%，切实履行了国际义务和国家职责，提升了我国在海上突发事件应急领域的国际影响力[3]。通过统计中国海上搜救中心月报，2019年遇险船舶类型从多到少依次为运输船舶、渔船、农用船、公务船；主要的遇险类型从多到少依次为人员伤病落水、碰撞、机器损坏、搁浅、自沉、火灾、风灾。海上溢油事件相对少[3]。我国近年来成功应对了2010年大连“7·16”输油管道爆炸事件、2011年蓬莱19-3油田溢油事件、2018年桑吉轮溢油等海上溢油事件等。

案例分析：“桑吉”轮碰撞燃爆和沉没事件。

2018年1月6日，装载有111,510吨凝析油和1,941吨燃料油的巴拿马籍“桑吉”油轮与中国香港籍散货船“长峰水晶”轮在长江口以东约160海里处发生碰撞，导致“长峰水晶”轮受损失火，21名船员逃生，被附近的渔船救起。“桑吉”轮燃爆并于1月14日沉没，油污泄露，事件造成3人死亡，29人失踪。基于国家海上搜救部际联席会议和国家海上重大溢油应急处置部际联席会议制度，交通运输部启动了部际联席应急响应机制，开展了大规模海上搜寻、监测、预警、灭火、清污行动，充分履行了国际公约。交通运输部在水中搜寻到1具遇难者遗体，派出救援人员登上燃烧的难船，搜寻到2具遇难船员遗体，并取回航行数据记录仪。原国家海洋局及时地开展了无动力船舶和溢油的观测、预测预警和海洋环境预报保障；卫星和航空观测结果显示在沉没后第一周有大面积溢油，之后转为零星分布；预报结果显示无动力船向东南方向漂移，存在与采油平台碰撞的风险，溢油进入我国海域可能小，极大可能受黑潮输运进入日本海域[4]。原国家海洋局会同交通运输部、农业部和环境保护部全面开展了污染监测，监测结果显示近岸水质、沿海大气未现异常，事发海域生态环境和渔业资源受到一定程度影响，影响程度在可控范围。难船沉没后，交通运输部开展了大规模的海面溢油清污作业，并开展了沉船抽油作业，消除了潜在污染源，还负责了事故责任认定。中、日、俄、韩四国在国际海事组织和联合国环境署框架下，形成西太行动计划下的区域溢油应急预案，我国向日、俄、韩通报此次“桑吉”轮应急信息。

参考文献

[1] 邓琦,高超,许志雄.全球视野下的海上搜救体系分析[J].交通企业管理,2020,35(02):94-97.

[2] 常敬州,陈杰.我国船舶溢油应急设备库管理现状分析[J].航海,2018(04):55-57.

[3] 中国海上搜救中心，全国海上搜救情况[DB/OL]. https://zizhan.mot.gov.cn/sj2019/soujiuzx/shujutj_sjzx/index.html

[4] Qingqing Pan et al., Fate and behavior of Sanchi oil spill transported by the Kuroshio during January–February 2018[J]. Marine Pollution Bulletin, 2020, vol. 152, p. 110917.

作者：潘青青

(国家海洋环境预报中心，北京100081)

作者简介：潘青青（1984-），女，博士，主要从事海上突发事件应急预报。E-mail: panqq@nmefc.cn

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