《城市与减灾》 | 杜兴军：我国城市社区应急管理能力提升策略探究

作者简介

杜兴军，中国应急管理学会综合部主任兼培训部主任，北京大学法学博士，曾赴台湾大学、台湾政治大学等多所高校进行学术交流。现任全国安全生产标准化技术委员会委员、中国应急管理学会第二届理事，广东省应急管理专家委员会委员、山东省齐鲁应急产业技术创新研究院研究员等职。参与国家社科基金《跨区域应急协同机制建设研究》和国家社科基金重大项目《“十四五”时期防范化解重大风险体系和能力建设研究》等国家级课题研究，主持《应急科普标准化建设研究》等多个课题。出版学术专著《台湾农会与乡村建设》一部，发表CSSCI、中文核心期刊等学术论文多篇。

引子

城市社区是落实应急管理各项工作措施，有效开展应急救援和处置工作的“最后一公里”，是各类突发事件发生的前沿阵地，是全社会应急管理工作的基础，其整体应急管理能力事关本地区经济发展和社会稳定，也是国家治理体系和能力现代化的重要组成部分。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城市社区应急管理能力建设和提升工作。2020 年，习近平在湖北武汉视察时强调， 要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系， 树立“全周期管理”意识。

党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。新时期，各级政府应着力创新社会治理，改进社会治理方式， 发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与， 健全公共安全体系，提升应对处置突发事件的能力，这也是今后相当长一段时间内各级政府的重点工作之一。

一、城市社区应急管理能力提升的目标定位

我国自古以来就是一个灾害多发频发的国家， 尤其是改革开放以来，我国经济和社会发展进入一个新的特殊历史时期，各种自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件更是多发频发，各级政府面临着越来越大的风险防控压力。

近年来，随着我国社会治理重心的渐进式下移，城市社区的应急管理正日益成为社会治理工作的新趋向。中央有关部门也从各自主管领域工作实际出发，针对越来越突出的风险防控责任，做出一系列有针对性的决策部署和工作安排。如民政部组织实施的“全国综合减灾示范社区”创建工作、公安部组织开展的“平安社区” 创建主题活动等。

这些活动虽然在短期内对推进城市社区应急管理工作、提升城市社区应急能力产生了积极影响，但是， 由于这类活动普遍带有较强的部门属性和行业特点，没有从城市社区应急工作的整体性出发，从创建效果来看，存在明显的局限性和片面性。

城市社区应急管理工作具有其独有的特点：“社区应急准备针对性和效果最佳、社区可以做到第一应急响应、社区掌握救援信息全面准确、社区取得救援物资方便快捷、社区参与恢复计划事半功倍。”

因此，现阶段必须根据我国经济社会发展过程中各类突发事件多发频发的基本特点和基层应急管理工作实际需要，不断创新体制机制和工作方式，把推进城市社区应急管理能力作为推进国家治理体系和治理能力现代化建设工作的重点，从城市社区和应急管理工作的自身特点出发，进行系统、全面且综合的规划建设，确保城市各基层社区应急管理工作逐步达到政治定位清晰、组织架构合理、体系目标明确、管理方法科学、人员配备精干、救助功能完备、综合能力强大的基本目标，为社会总体应急能力提升做出应有贡献。

航空救援队开展应急训练

二、城市社区应急管理能力提升的政策规范

由于我国应急管理工作起步较晚，民众灾害风险意识淡薄，早期各项建设和推进工作缓慢，导致基层社区应急管理能力建设和提升等方面的相关政策规范相对滞后或缺失，不少地方政府在经济和社会发展进程中也忽视了基层社区应急管理能力的建设和提升工作，使得基层社区的应急管理能力建设提升在我国现阶段成为一项探索性、创新性工作，缺少规则可依，经验可循。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，对新时代我国基层应急管理事业发展做出一系列顶层设计和决策部署。党的十八大报告明确要求，要建立“地方政府主导、社会组织协同、公民有序参与、法制大力保障”的基层社区应急管理体系。

2019 年11 月29 日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时指出，要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，完善公民安全教育体系， 推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭， 加强公益宣传，普及安全知识，培育安全文化，开展常态化应急疏散演练，支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理， 积极推进安全风险网格化管理，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

矿山救援队开展应急演练

要采取多种措施加强国家综合性救援力量建设，采取与地方专业队伍、志愿者队伍相结合，建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用。

这一系列讲话和精神，对于此后很长一个时间我们推进基层社区应急能力建设和提升，推动我国基层应急管理体系和能力现代化，保持社会安定和谐，保障国家经济社会健康持续发展具有十分重要的指导意义，也为此后相当长时期内开展基层社区应急工作指明了方向。

由地方政府主导开展基层社区应急管理能力建设提升工作，是由我国基本国情决定的。我国是一个有着14 亿人口， 自然环境复杂多样，多民族杂居聚集，灾害事故多发频发的大国。

在这样一个大国推行一项事关整个国家社会治理体系和能力提升的“战略性”、“基础性”、“综合性”、“系统性” 和“全面性”的工作，不依靠地方政府制定相关政策措施， 提供必要的人才、资金和物资保障，不通过地方政府运用一定的行政手段和行政力量来保障实施，是不可能推动实施的， 更不可能取得成功。

同时，改革深化社会治理体系，减少政府管理职能，推进基层社区应急管理能力建设提升，也要充分调动和发挥各基层社会主体和公民的作用，这也是今后相当长时期内我国基层社会治理的主要方向和基本原则。因此， 必须通过地方政府主导，其他力量协同参与，以更好保障基层社区各项工作有序开展。

应急管理是一个涉及多学科门类、多领域资源、多维度管理、多层级参与的系统工程，作为一项事关全社会、全地域、全时空，与每个生命个体切身利益休戚相关的公共事业， 同时也是各基层社会主体自身的工作和事业。

志愿者开展应急救援训练

各基层社会救援力量和广大社区志愿者处在突发事件的一线，承担着基层社区应急管理基础而又繁重的工作，需要与地方政府加强协同，在政府部门指导和支持下，发挥自身灵活机动、贴近群众等特点，扎实开展科普宣教、教育培训、实操演练、物资保障等具体工作，与政府及各专业救援力量形成合力，共同推动基层社区应急救援能力建设提升。

灾害和突发事件发生时，城市社区居民既是应急救援的主要对象，也是应急救援的主要社会力量，其应急能力和救援水平的高低决定着整个应急管理工作的效率。

因此，城市社区应急能力建设和提升工作需要各社会主体力量和社区居民共同参与，否则，城市社区的应急管理能力建设提升工作就失去了具体对象和最坚强的社会基础。

古语讲，没有规矩，不成方圆，任何工作都离不开强有力的政策和法律保障。城市社区应急能力建设和提升工作要在地方政府主导下，依靠地方政府制定和实施相关政策法规， 加以推动落实。

党的十八大以来，党中央国务院出台一系列政策法规，逐步健全完善基层应急能力建设提升法规体系。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”。

在基层社区应急管理能力建设提升工作中大力“鼓励和支持社会各方面参与，实现地方政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的有序推进和发展，有力推动了政府治理和社会自治的良性互动。

目前，我国已在基层社区应急管理工作等方面提出了明确的政策规范和标准，先后制定、修订了《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国道路交通安全法》《危险化学品安全管理条例》《关于特大安全事故行政责任追究的规定》《特种设备安全监察条例》《突发事件应急演练指南》等一系列法律法规。

地方各级政府也相应出台具体实施意见， 进一步规范和细化了基层社区应急管理能力建设提升工作。

综合应急救援队开展水域救援演练

三、建设城市社区应急管理能力提升评价体系

城市社区应急管理能力提升事关国家整体应急管理能力和水平，是国家应急管理体系和能力现代化建设的基石。要紧紧围绕城市社区应急管理工作最重要、最急需、最薄弱的环节开展工作，通过制定一系列政策法规，建立高效灵活的工作机制和应对措施，尤其是建立健全基层社区应急预案体系和各项制度规范，推动建立科学规范的城市社区应急管理能力建设提升评价体系。

城市社区应急预案体系

城市社区应急预案体系是在国家总体预案和地方应急预案体系之下，明确界定城市社区各类突发事件分级分类的框架体系，规定了城市社区应对突发事件的组织管理架构和工作机制等具体内容，是城市社区指导预防和处置各类突发事件的规范性文件。

城市社区是实施应急管理工作的前沿阵地和基础单元，现阶段，要高度重视对城市社区应急预案体系的编制内容和实施方案的科学性、针对性、规范性和实用性的把握，分级分类、科学规划、因地制宜、适当超前制定社区总体应急预案和专项应急预案，专项应急预案应包括区域内自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全等基本类别， 同时还要制定预案具体操作流程和实施细则，并按照相关规定定期组织有关部门和专家对社区应急预案体系进行评估检查，确保预案的科学性、针对性、规范性和实用性。

城市社区应急工作考核监督体系

城市社区应急管理能力建设和提升的所有工作是否落实，措施是否到位，效果是否明显，除了必要的制度和规范约束外，还需要严格的考核、监督和问责体系等来确保各项工作的细化和落实。

要建立城市社区应急管理工作考核制度， 对基层社区的各项创建活动进行分级分类和定期考核，针对发现的问题提出整改意见和措施。城市社区要健全监督检查制度，必须按要求定期、不定期进行社区隐患排查、风险监测、安全评估和信息传送。

还要实行严格的问责制度，对在社区应急中工作不落实、措施不到位，出现明显失误，或造成一定后果者进行严肃问责，切实做到权责统一、监督到位， 以强有力措施来推进城市社区应急管理能力的建设和提升。

城市社区应急管理体系

基层管理机构和人员是履行城市社区应急管理各项工作的责任主体和重要力量。高效灵活的管理机构和专业敬业的工作人员是基层应急管理能力建设提升的决定性因素，也是基层应急工作成败的关键。

地方各级政府和有关部门应通过相应的政策法规逐步规范城市社区应急管理机构的设置、定位和职能以及人员的选拔配备和教育培训等工作，包括基层社会救援力量、志愿者队伍等的设立、登记、管理、训练和保障等工作，建立健全城市社区应急管理体系。

城市社区科普宣教和应急演练体系

向大众广泛普及应急科学常识和技能，定期组织有针对性的社区应急演练是我国应急管理工作尤其是城市社区面临的长期任务和挑战。城市社区应急管理能力提升事关国家整体应急管理能力和水平，是国家应急管理体系和能力现代化建设的基石。要紧紧围绕城市社区应急管理工作最重要、最急需、最薄弱的环节开展工作，通过制定一系列政策法规，建立高效灵活的工作机制和应对措施，尤其是建立健全基层社区应急预案体系和各项制度规范，推动建立科学规范的城市社区应急管理

能力建设提升评价体系。

城市社区应急预案体系

城市社区应急预案体系是在国家总体预案和地方应急预案体系之下，明确界定城市社区各类突发事件分级分类的框架体系，规定了城市社区应对突发事件的组织管理架构和工作机制等具体内容，是城市社区指导预防和处置各类突发事件的规范性文件。

城市社区是实施应急管理工作的前沿阵地和基础单元，现阶段，要高度重视对城市社区应急预案体系的编制内容和实施方案的科学性、针对性、规范性和实用性的把握，分级分类、科学规划、因地制宜、适当超前制定社区总体应急预案和专项应急预案，专项应急预案应包括区域内自然灾害、生产事故、公共卫生、社会安全等基本类别， 同时还要制定预案具体操作流程和实施细则，并按照相关规定定期组织有关部门和专家对社区应急预案体系进行评估检查，确保预案的科学性、针对性、规范性和实用性。

城市社区应急工作考核监督体系

城市社区应急管理能力建设和提升的所有工作是否落实，措施是否到位，效果是否明显，除了必要的制度和规范约束外，还需要严格的考核、监督和问责体系等来确保各项工作的细化和落实。

要建立城市社区应急管理工作考核制度， 对基层社区的各项创建活动进行分级分类和定期考核，针对发现的问题提出整改意见和措施。城市社区要健全监督检查制度，必须按要求定期、不定期进行社区隐患排查、风险监测、安全评估和信息传送。

还要实行严格的问责制度，对在社区应急中工作不落实、措施不到位，出现明显失误，或造成一定后果者进行严肃问责，切实做到权责统一、监督到位， 以强有力措施来推进城市社区应急管理能力的建设和提升。

城市社区应急管理体系

基层管理机构和人员是履行城市社区应急管理各项工作的责任主体和重要力量。高效灵活的管理机构和专业敬业的工作人员是基层应急管理能力建设提升的决定性因素，也是基层应急工作成败的关键。

地方各级政府和有关部门应通过相应的政策法规逐步规范城市社区应急管理机构的设置、定位和职能以及人员的选拔配备和教育培训等工作，包括基层社会救援力量、志愿者队伍等的设立、登记、管理、训练和保障等工作，建立健全城市社区应急管理体系。

城市社区科普宣教和应急演练体系

向大众广泛普及应急科学常识和技能，定期组织有针对性的社区应急演练是我国应急管理工作尤其是城市社区面临的长期任务和挑战。

开展应急演练

四、城市社区应急管理

1、能力提升的路径方法

城市社区是现代社会的基本单元和社会治理的前沿阵地，城市社区应急管理能力是现代社会治理的重要内容之一， 也是城市社区和谐稳定、健康发展的重要基础。

因此，新形势下各级政府要充分认识城市社区应急管理能力的内涵以及全面提升城市社区应急管理能力的重要性和紧迫性，不断与时俱进，强化改革创新，依靠先进科技，结合城市社区应急管理工作实际情况，积极促进城市社区应急管理能力建设和提升，推动城市社区社会治理日趋完善和全社会健康稳定持续发展。

2、调整理顺基层城市社区与地方政府的关系

各级政府是突发事件应对的第一责任主体，在灾害救援和灾后重建等工作中发挥核心作用、占据主导地位。但是由于应急管理工作具有突发性、时效性、复杂性和不可控性， 这就导致在各类灾害救援处置过程中，政府在发挥核心作用、占据主导地位的同时还要扮演协调者和促进者的角色。

传统社会治理理论认为，地方政府在认识和了解城市社区在应急管理工作中独特优势的同时，又害怕失去对城市社区的控制权，导致地方政府在基层社区社会治理工作中长期处于一种矛盾心态。

新公共管理理论则认为，城市社区应急管理工作并不取决于政府权力的大小或其指令的权威性，而是科学合理的分工与协同。地方政府要不断更新理念，依靠新兴技术和管理手段，优化运行模式，通过实现对各类社会力量的优化整合， 建立起科学高效的领导与协同治理关系，为各类社会主体提供充足的参与空间。

地方政府要指导城市社区开展应急管理工作，明确其发展方向、权利义务、职责划分等，加强队伍建设，推进应急管理工作的科学化、制度化、规范化进程。要赋予城市社区充分权力和信任，明确责任，充分发挥城市社区积极性和主动性，引导其积极参与社区应急预案的全过程，提高预案针对性和实用性。

3、推动建立多元主体协同治理的基层应急管理机制

虽然多元主体协同治理机制在欧美等发达国家基层应急管理工作中已经得到广泛认可和推广，但是由于我国传统应急管理更加重视系统稳定性以及原则延续性，导致我国目前依然处于多元主体协同治理机制的早期发展阶段。

多元主体协同治理机制作为一种以多中心治理理论为前提的机制，秉承公共危机管理理念，注重提高基层社区资源和信息共享水平，可以更好优化和整合资源，有利于调动企事业单位、社会力量、社区居民和志愿者开展群防群治的积极性，能够更加凸显城市社区在应急管理工作中的重要作用。

在多元主体协同治理机制中，扁平化、弹性化的组织结构代替了以往机制僵化和机械的层级模式，社区其他主体也同政府部门一样具有了一定的基层社区应急管理权力。同时，在基层社区应急政策制定和发展规划等方面，多元主体协同治理机制通过其自身集权与民主相结合的方式，坚持民主参与第一的原则， 从而强化基层社区应急管理工作的科学性、合规性与可靠性。

4、探索构建“全周期管理”韧性社区

习近平总书记强调，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识。“全周期管理”是指从时空规划、公共服务、动员能力、应急机制等多个环节对社区进行科学统筹的管理方法。

韧性社区是以共同行动为基础，能链接内外资源、有效抵御灾害风险，并从其中恢复， 保持可持续发展的区域单元。“全周期管理”韧性社区建设需要社区规划“重心下沉”，在充分评估和预测城市社区遭遇突发事件的频率与强度基础上，优化社区空间布局，更好地提供公共服务和应急资源，实现社区自身可调度、相邻社区可联动，有效提升城市社区应急救援能力。

普及应急科学常识
“全周期管理”韧性社区建设还要大力提倡和引导社区治理主体“关口前移”，鼓励社区居民参与到社区治理的一线，提高社区居民参与社区事务的积极性，社区的事居民自己说了算。基层政府则后撤， 重点培育社区资本和力量，维系社区居民邻里关系，提升社区应急能力。

同时，“全周期管理”韧性社区建设还需要进一步发挥社区共同体作用，通过社区全体居民的团结协作和自救互救践行“白金十分钟，黄金一小时”的应急救援理念， 大力提升城市社区应急救援能力。

5、加快城市社区应急保障体系建设

城市社区应急管理保障体系主要包括社区应急文化和应急管理基础设施两大类。城市社区应急文化建设是基层应急保障体系的重要组成部分，也是影响基层应急能力的重要因素。

加强基层社区应急文化建设既要充分发挥报纸、电视、广播等各种传统媒体平台资源优势，又要善于利用抖音、短视频及互联网平台等各种新技术手段向社区居民强化安全理念、传播应急常识、普及救援技能，定期开展具有较强针对性和实战性的灾害和突发事件演练，从而提高城市社区居民突发事件应对能力。

城市社区应急基础设施主要是指能源供应、供水排水、交通运输、邮电通讯、环保环卫及防卫防灾等工程性基础设施，是城市社区生存和发展、安全与稳定的重要保障。政府要不断加大对城市社区应急基础设施尤其是公共卫生、交通安全、消防等的投入力度，制定相应政策措施， 鼓励和保障各类社会力量共同参与。

基层社区要结合各地灾害风险特点，建设必要的应急避难场所，储备相应的应急救援物资。充分利用地下空间、绿地广场、活动场馆等共建共享避难场所，加强避难场所管理，设置醒目标识，方便社区

居民快速安全避险。根据可能灾害类别，评估所需应急物资的种类和数量，设立基层社区应急物资储备点，探索与邻近社区或单位区建立物资共享机制，开展协议储备。

6、重视城市社区应急管理工作制度建设

作为国家应急工作的前沿和基础，城市社区应急管理工作离不开科学规范的法律和制度保障。要加快制定、修订城市社区应急管理工作法律法规体系，制定完善基层社区应急管理工作基本法律法规，明确各主体的职责、权利和义务， 推进它们之间协同发展，实现有效的约束和监督。

建立高效权威的制度执行机制，坚持依法、合规开展工作，提高城市社区应急管理科学化、法治化水平。加大《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国道路交通安全法》等的普法宣传力度。

要重点围绕基层社区管理服务、应急值班、信息报送、先期处置、培训演练等具体工作研究制定全覆盖的规章制度。包括基层社区应急管理工作服务规范，应急值班制度，灾害事故信息收集报送制度，基层社区应急预案编制和演练指南， 基层应急避难场所建设指导意见，应急救援队伍管理办法， 基层应急物资保障体系建设指导意见，灾害事故监测预警办法，现场指挥人员工作规范，突发事件评估考核办法，灾害事故赔偿救助标准等一系列具体制度规范。

7、加强城市社区应急管理队伍建设

人才是第一生产力，城市社区应急管理工作同样离不开人才队伍建设。地方各级政府要进一步优化整合城市社区资源优势，大力推进基层应急管理人力、物力、财力等资源的统筹协调，强化专业和技术队伍建设，促进应急管理能力的有效提升。

城市社区应急管理队伍包括社区职能部门、专业技术人员、社会组织等专业队伍以及社区居民、物业公司工作人员、辖区企事业单位职工等组成的志愿者队伍。城市社区可以根据需要招募一批有志愿服务精神，热爱应急科普宣教的人组成社会应急力量，经过专业培训后投入应急科普宣教辅助工作。

要加强两支队伍的统一指挥和协同管理，尤其要重视志愿者队伍建设，完善人员招募、资格认证、退出机制、管理服务等工作流程，切实提高志愿者队伍的综合素质。建立健全科学规范、精准实用的继续教育和培训制度，强化实操和演练，完善考核监督和评估体系，让他们在基层社区发挥作用， 不断提高城市社区应急管理队伍的整体水平。

8、大力开展基层社区应急科普宣传和教育培训

提升城市社区应急能力要抓关键人群，通过拓宽基层工作创新思路，在基层社区建立集物资储备、体验与训练等功能为一体的应急救援训练基地，招募志愿者和社区专业救援力量进行共同学习和训练。

充分利用社区图书馆、阅览室、网络书屋、活动室及科普体验室等资源，采用标语、口号、展板、漫画、网络等多种形式，通过发放宣传材料、科普手册等开展宣传活动，推动社区科普落地生根。充分利用全国防灾减灾日、国际减灾日、全国消防日、抗震纪念日等节日和纪念日开展有针对性的社区防灾减灾科普宣教活动。

通过邀请有关专家学者、科普工作者、志愿者走进社区，贴近居民普及灾害预防常识，开展专题科普讲座，定期举办公益性教育培训，推动社区居民进课堂、学知识、长本领。

9、建立健全城市社区应急管理能力建设评估体系

科学完备的应急能力评估体系是确保基层社区应急工作高效运转、不断发展完善的重要保障。评估工作可以自行组织，也可以邀请第三方机构进行。要首先确定评估对象和内容， 然后运用科学的评估方法，结合评估模型和数据分析从而得出评估结论。

要对社区应急管理全过程进行有效监测、检查、评估和反馈，总结经验，找出问题，促进发展。城市社区应急管理能力评估体系主要包括事前脆弱性及风险源的监测预警、事中灾害的检测评估、事后损失与救援能力评估以及总体预案和全过程应急能力综合评估等主要内容。

通过评估，可以全面了解社区各救援主体的应急准备、应急行动和应急能力等， 为改进服务水平，提升救援能力提供科学依据。

综上所述，提升城市社区应急管理能力建设需要理顺地方政府与基层社区关系，充分发挥各级政府主导作用，明确界定基层社区各应急主体的权利、责任和义务，推动协同发展，加强全周期管理韧性社区建设，共同实现基层应急管理体制和机制创新，重视基础设施建设和人才培养工作，充分发挥科普宣教和教育培训独特作用，强化能力评估体系，扎实开展城市社区应急管理各项工作，推动城市社区应急管理能力的建设实践。

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